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浅议跨行政区划法院的设置形式

  发布时间:2014-11-21 11:48:27


    跨行政区划设立法院的必要性,应该从我国法院地方化现象突出这一问题说起。所谓法院的地方化,是指法院在机构设置、经费来源、法官产生等方面只属于地方、不属于中央的一种司法体制模式。我国法院地方化倾向非常明显。

    主要表现在:

    一、机构设置的地方化。在法院系统中,只有最高人民法院一个法院属于中央法院,其余的法院,除专门法院以外,全部属于地方法院,且都是以地方的名称命名的。

    二、隶属关系的地方化。依据宪法、组织法和选举法的有关规定,我国各级法院由各级权利机关选举产生,同级法院向同级权力机关负责,接受同级权力机关的监督和罢免。最高人民法院与地方各级人民法院之间,只有法律上的监督关系,没有行政上的领导关系,且我国真正、可操作的宪法监督和违宪审查制度并没有建立起来,就使得地方各级法院完全隶属于地方各级权力机关。这种宪政体制设计,强化了法院的地方化,削弱了国家司法的统一性。

    三、法官的地方化。中国绝大多数法官都是在自己的家乡所在地法院中工作,甚至担任院长、副院长这样的关键职务。并且审级层次越低,法院中本地人的比例就越高。

    四、经费来源的地方化。我国现行的财政体制一方面使我国的各级行政机关掌握着整个地方国家机关的财权,各级法院的经费必须由同级政府决定;另一方面,法院在装备、办公条件、办案经费等方面会因各地经济发展及财政收入状况不同而大相径庭,导致了法院的财政与地方财政融为一体。结果,地方各级法院更多地倾向于从发展地方经济的角度去执行法律,裁判案件,而不是着眼于国家法制的统一性和严肃性。

    基于这种地方化倾向,加强司法权的统一性就成为必要。事实上,人们早就意识到了这个问题。早在前苏联建国初期,列宁就曾指出,“地方影响对于建立法制和文明是最严重的障碍之一,甚至是惟一的最严重的障碍。”在我国,近年来,随着司法地方保护主义的发展和蔓延以及司法不公、司法腐败等问题的日趋严重,司法界和法学界也开始对司法权地方化问题予以关注,并提出了一些改革思路和具体建议。我们总结了一下,大致有以下几种:

    一、主张从改革法院的设置入手,建立中央和地方两套司法审判系统。中央法院系统设最高人民法院、上诉法院和初审法院,其经费由中央财政拨付,法官由中央任免。地方审判系统由高级法院、上诉法院和初审法院组成,经费由省级财政统一拨付,法官由地方政府任免。中央法院系统与地方法院系统实行分权管辖。

    二、主张改革现行的按行政区划设置各级法院的体制,改变目前的司法管辖区与行政管辖区完全重合的局面,在全国范围内重新划定独立的司法区,按司法区设置司法机关,实现法院的跨地区设置,从而彻底斩断地方政府与法院之间存在的千丝万缕的联系。

    三、主张维持现有的法院设置体系,而建立最高人民法院的派出机构。如有人主张在全国范围内设立最高人民法院的大区分院,专门负责跨省的上诉案件,在省内设立小区分院,负责跨地区的上诉案。

    四、主张不涉及法院设置的调整,而以法院经费和人事制度的改革来建立中央对法院系统的垂直领导。按照这一思路,全国各级法院经费实行单列,由中央财政统一拨付,由最高人民法院支配、管理并逐级下达各级人民法院。在人事任免上,实行任免权上提一级的制度,即由上一级人大及其常委会选举和任免下级法院院和高级法院的院长和法官。

    应当说这些改革方案各有一定的合理因素,但也都或多或少存在着一些不足。比如,建立中央和地方两套法院体系虽然可以克服司法地方保护主义的问题,但却与我国作为单一制国家的性质不符,同时两套体系在实际运作过程中的矛盾和冲突也不可避免;由最高人民法院在各大区设立分院或巡回法院(庭)审理跨省的民事经济案件,可能会导致审级的增加,从而改变目前的四级二审制;实行垂直管理则涉及到的关系太复杂,不易操作等等。比较而言,跨行政区设立三级地方法院还是比较可行。

    二、现行法院设置存在的弊端

    从实践中看,现行法院设置体制存在一些明显的弊端,经过这几年的讨论,大家基本上已经形成共识。概括一下,主要体现在以下几个方面:

    (一)审判的专业性受影响。法院的工作主要就是审判,但由于法院直接受当地党委的领导,所以当地党委认为是本地重要的活动,不管是否与审判工作有关,往往都要求法院参加,牵制了法院的精力。同时,由于行政权的扩张及习惯思维的影响,常常把法院与政府的一个职能部门同等看待,使法院难以集中全力开展审判工作。最高人民法院虽然对这种情形于1999年专门发文进行制止,但效果并不理想,原因就在于管理体制上的条块分割。

    (二)司法的公正性受影响。由于法院的人事权、财权等与法院和法官密切相关的权力基本上都掌握在地方手中,法院在审理各类与地方利益密切相关的案件时,就不得不考虑地方党政机关的利益。在行政审判中,不少案件都是法院动员可能胜诉的原告撤诉。在审理和执行涉及政府或当地企业的经济案件中,法院判决往往也是左右为难。对一些地方领导打招呼的案件,法官在判决时也往往不得不有所考虑,因为法院的经费、法官的人事权及生活保障都掌握在地方手中。

    (三法制的统一性受影响。由于法院的管辖范围与行政区划是完全一致的,这就为地方保护主义滋生、蔓延提供了土壤。如果地方党委不能很好地处理局部利益与整体利益的关系,对法院不恰当地施加影响,以为大局服务和为经济建设保驾护航等名义片面要求法院保护本地的利益,就会破坏法制的统一和权威。同时,如果地方党政不分,就更会加重这种负面影响。由于法官管理体制上的问题,使地方保护主义的存在具有相当的普遍性,从而形成“执行难”等问题。中共中央1999年11号文件转发的《中共最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告》,说明了党中央对法院工作的高度重视,同时也说明地方保护主义到了相当严重必须切实加以解决的程度。

    三、跨行政区划设立地方法院的可行性

    跨行政区划设立地方法院,不仅在理论上是必要的,在实践中也是可行的。      

   (一)有法律和政策依据。党的十八大明确提出了“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。按照公正司法和严格执法的要求,完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度,进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制”的司法体制改革总目标,为法院改革提供了政策依据。我国宪法第126条规定:“人民法院依照法律规定,独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。《人民法院组织法》第4条也有相同的规定。宪法从维护司法权的严肃性、权威性出发,赋予了法院履行职责的法定性和独立性。但是目前宪法所规定的“审判权独立”,虽不能说完全有名无实,至少可以说由于法院体制上存在的弊端,审判权独立的原则尚未能得到完全的遵守和实施。而跨行政区设置法院,目的是从制度上保证法院依法独立公正行使审判权,这正是保障了宪法的实施,使宪法原则具体化,使宪法的遵守得到进一步加强。在《人民法院五年改革纲要》中,明确要求“从维护国家法制统一,实现司法公正的要求出发,积极探索人民法院组织体系改革。”“根据维护法律权威和司法统一的要求,积极探索人民法院干部管理体制改革,更好地实现党的领导和人大监督。”

   (二)有先例可循。就国际上通行的做法来看,法院的纵向设置在地域上可以与行政区划基本一致,也可以与其不一致,一切以现实需要为原则;在层级上则是以审级而不是以行政层级划分,表明司法辖区与行政辖区没有必然联系。如英美法系国家将法院分为初审法院、上诉法院、终审法院三级,清楚地表明法院是根据审级而非行政层级而设置。我国如要跨行政区划设置三级法院,完全可以借鉴其他国家的成功经验。

    就国内一些国家机关的设置来看,已经有了这种模式。人民银行已经撤销所有省级分行,在全国新设了9个分行,中心支行和县(市)支行也不再按照行政区划设立。原中国人民银行行长戴相龙说,人民银行分行管辖范围主要是根据中央银行履行职责的客观需要,本着精简、高效和机构不重复设置的原则确定的,是依据金融监管工作量的多少,而不是地域面积大小。选择跨省分行的驻地,主要考虑了各地金融市场的发育程度和地理交通条件诸要素。从近年我国暴露出来的诸多金融机构支付风险和重大金融违规案件看,地方保护、部门干预、人民银行当地分支机构与地方各方面的利益关系等因素已严重影响了金融监管工作的质量与效率。因此,撤销人民银行省级分行,跨行政区划设置分行,有利于保证中央银行独立、公正地履行其金融监管法定职责,有利于在跨省范围内统一调度监管力量,有利于摆脱各方面的干预,严肃查处违规的金融机构和责任人。可以说,人民银行进行改革的初衷同我们要对法院设置进行改革的认识是相似的,其做法也是可以借鉴的。

   (三)现有法院设置可供参照。就法院现有设置来看,《人民法院组织法》第三十五条第二款规定,在省内按地区设立的和在直辖市内设立的中级人民法院院长,由省、直辖市人民代表大会选举,副院长、庭长、副庭长和审判员由省、直辖市人民代表大会常务委员会任免。同时,无论是宪法还是法院组织法,都规定了地方各级人民法院由地方国家权力机关产生,并没有说要由同级地方国家权力机关产生。这样的话,跨行政区划设立法院就可以参照在省内按地区设立的和在直辖市内设立的中级人民法院产生的办法,而由所跨行政区划共同的上一级国家权力机关产生,与法律并无抵触之处。并且,在实践中,已经有将某一类案件,如青少年犯罪案件、交通伤害赔偿案件等归属于某一个法院审理的做法,其实就是在局部对跨行政区划开展审判工作的尝试。

   (四)跨行政区划设置法院能够加强和改善党的领导。跨行政区划设置法院,势必牵涉到如何坚持党的领导这一问题。人民法院要保证正确的政治方向必须坚持党的领导,在《人民法院五年改革纲要》中也明确“必须始终坚持坚持党的领导”原则。跨行政区划设置法院同坚持党的领导并不矛盾。不管是所跨行政区划的共同上一级党委来领导也好,还是法院党委垂直领导也好,党对审判工作的领导都只会加强和改善,而不会削弱。目前来看,鉴于由地方党委领导不管是同级党委还是上级党委也好都必然使法院的独立审判权受到限制,多数人都倾向于将目前的地方党委对法院的领导改为法院垂直领导。这样做既符合现行宪法的原则,又坚持了党的领导,且在实践上也是行得通的。

    四、当前需要做的工作

   (一)成立司法改革委员会。跨区划设置法院牵涉到公安、检察等机关的相应设置问题,牵涉到司法机构与其他国家机构之间的权力关系,是一项“牵一发而动全身”的系统工程,不可能由法院单独来进行改革。借鉴日本等国成立专门司法改革委员会,统领司法制度革新的经验,最好由全国人大设立专门的司法改革委员会,统筹兼顾地统一推进包括跨区划设置法院在内的一系列司法体制改革。

   (二)改革法院现有的行政化体制。我国法院现有的行政化体制,一方面指法院在国家中的地位被行政化,与行政机关一样具有相应的行政级别,另一方面指法官和其他的工作人员也有相应的行政级别。法院的行政化同地方化一样,都是制约司法改革的“瓶颈”。跨区划设置法院,必然牵涉到行政级别的重新确定。与其重新确定行政级别,倒不如将法官法有关法官级别的规定真正实施起来。

   (三)改革目前法院的经费管理体制,逐步实现全国各级法院的经费列入国家预算、由中央统一拨付。可采取两步走的改革策略。第一步,先由各省、市高级法院根据全省各级法院的经费开支情况编出预算,经省级人大及其常委会批准后,由各省财政统一拨付,各省高级法院统一分配、使用,中央财政部门提供适当的补助。第二步,由最高人民法院根据各级法院的经费开支情况编出全国法院系统的预算,经全国人大批准后,由中央财政统一拨付,由最高法院负责逐级分配拨款,用于各地法院。为此,中央可以要求各地根据其财政情况,每年向中央财政拨付一定的款项;或者根据测算,调整中央与地方的分税比例。如果中央财力许可,也可以直接由中央财政负担。与此同时,各级法院收取的诉讼费、罚金及追缴的赃款等严格实行收支两条线,最终上缴最高法院,由最高法院统一管理,用于补充司法经费之不足。当然,如果条件允许,也可以一步到位,直接实行全国范围内的法院经费由中央统一拨付、管理的办法。

   (四)明确地方法院与地方人大的关系。我们认为,跨行政区划设置法院与由最高院垂直管理的一个主要区别就在于地方法院与地方人大的关系上。在跨行政区划设置法院的情况下,地方三级法院还必须由地方各级人民代表大会产生并对其负责。但就当前来看,地方人大越来越成为我国基层民众参与社会事务、实行民主管理的组织机关,其责任机制是对下负责,其代表的利益是各种地方利益,其负责的事务也只能是地方性事务。而国家设在地方的各级法院则是代表国家行使司法权,执行的是体现全国人民总体意志的法律。让体现国家意志的法院向代表地方利益的地方人大负责,必然会影响国家法制的统一。如何解决这一问题,也是应该认真加以研究的。

文章出处:审管办    

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