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浅析当前基层涉诉信访制度

  发布时间:2015-08-13 11:13:45


【摘要】信访,作为我国的一种政治活动和社会现象,自古有之,源远流长。随着我国法制现代化进程的不断推进,同样作为一项法律制度的信访制度,却日益暴露出其种种弊端和不适应性。当前,涉诉上访主体广泛,重复上访增多,涉诉上访人员行为对抗性越来越强,矛盾愈来愈突出,化解愈来愈难,而与此同时基层信访终结机制运转不顺畅、信访终结程序操作不规范等等制度弊端也愈加明显,研究当前基层信访制度的现状,进而探析涉诉信访制度的改革对策,对于我国整个法制进程的推进和依法治国的实现,构建社会主义和谐社会都具有十分重大的意义。 

【关键词】涉诉信访;基本原则;现状;突困路径

【作者简介】拜城县人民法院行政庭庭长

      一、涉讼信访概念的独立化进程

信访,作为我国的一种政治活动和社会现象,自古有之,源远流长。信访概念是对政治活动的高度概括,在学术界也有多种争议,随着社会的不断发展,信访的内涵与外延、结构与功能也在不断演变和扩展。广义的信访是指社会成员通过书信、电话、电报、访问的形式,向社会组织、管理者反映个人或集体意愿的一种社会政治交流活动。狭义的信访仅仅指对行政机关的信访活动,是指公民、法人或其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府的工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动。

信访一词最早出自于 195167日政务院所颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》之中,该决定对人民的来信来访的表述为“各级人民政府对于人民的来信或要求见面谈话,均应热情接待,负责处理”,这一决定也就成了中国信访制度的起源。199510月,国务院在其颁布的《信访条例》中将信访界定为“公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门反映情况,提出意见、建议和要求,依法应当由有关行政部门处理的活动”。信访概念的法定化形式最终形成。

从理论层面看,涉法信访是在新的法制环境下由信访发展、演变而来的概念,经过实践的沉淀,并最终形成了完整的定义。涉法信访是指那些已经或应当被司法机关和行政机关受理,或者是已经进入诉讼程序的案件,有利害关系的当事人对于执法机关和司法机关的作为与不作为所提出的申诉和控告未能如愿,转而向上级机关投诉,或者寻求法律程序之外的请愿活动。中央政法委在2005年出台的《涉法涉诉信访案件终结办法》第二条中规定:涉法涉诉案件是指依法属于人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门处理的信访案件。

2004年的长沙会议诞生了涉讼信访概念,虽没有确切的表述,但基本的原则和规则已经确定,不再与涉法信访相伴,不再与行政信访绞缠,而是有了自己独立的概念表述。涉讼信访与涉法信访的分离,使信访工作纳入有序化、规范化渠道,向信访法制化迈进了一步,同时,涉讼信访成为了一个独立的概念,使得信访概念研究更加专门化和专业化。

二、涉诉信访制度运作的基本原则

(一)依法终结的原则

依法终结原则是指涉诉信访制度必须依照有关法律和政策规定,把群众反映的法律问题、政策问题、实际问题解决好,不理做到法、理、情三者相统一,切实保证信访人的合法权益,切实维护法律尊严和司法权威。

(二)确保质量原则

确保质量原则是指以明确的责任、严密的程序和严格的审查来保证信访终结案件的办理质量和效果,使信访终结案件在实体和程序上都经得起历史和法律的检验。这要求申报信访终结的责任单位对拟报终结处理案件的实体、程序和信访诉求解决方案进行认真评查,切实做到事实清楚、定性准确、证据充分、程序完备、结论公正、确保信访终结的质量。

(三)公开公正原则

公开、公正既是人们衡量民主法治社会的标准,也是人们评价制度文敏的尺度,更是促进社会和谐的重要基础。事实信访终结工作公开公正原则,即要求在三级信访终结程序中根据信访终结案件的具体情况,实行公开听证,公开答复,公开质证等工作机制,并深入开展释法说理活动。增强信访终结工作的透明度和社会认可度,确保信访终结决定的公信力,最大限度地实现法律效果和社会效果的统一。

三、当前基层涉诉信访制度的现状及原因分析

(一)涉诉上访主体广泛,重复上访增多,越级上访增多。

从上访的主体来看,涉及面越来越广,涉及到社会的各个层面,很多信访者在初访时尚能够遵守秩序和法律,在相关人员的释明下,接受建议,按照正常途径处理解决问题,但时隔不久,便因种种原因反复,重复频率越来越高。

(二)涉诉上访人员行为对抗性越来越强,矛盾愈来愈突出,化解愈来愈难。

部分涉诉人员上访的态度越来越激烈,要求越来越高,甚至大大超出了诉求的范围,化解难度越来越大,接待人员稍有不慎,就会破口大骂,甚至在政府机关、法院机关大吵大闹,甚至寻死觅活。

(三)无理信访、闹访现象严重。

显然信访人大多是有问题需要解决或必须解决的,但借机闹访,狮子大开口,歪曲事实甚至故意危害社会秩序的也不在少数。近年来全国各地各种非法集体上访、妨碍工作秩序,冲击国家机关的事件时有发生,但因此而受到制裁的却微乎其微,因而部分不法上访户有恃无恐,使信访形势更加严峻。

目前,基层信访工作仍存在以下几点问题继续解决:

信访终结机制运转不顺畅。第一,有关上级领导机关的多头交办、重复交办,影响了信访终结工作机制的有效运转。第二,领导干部信访接待日制度的普遍实行,阻碍了信访终结机制的有序运转。领导干部亲自解放的挂长做法是一把双刃剑,其负面效应也显而易见。一方面由于领导接访过程中出现的“作秀”表现,加深了群众“信访不信法”、“信上不信下”、“信大官不信小官”的心理,助长了人治思想和官本位思想。另一方面,领导干部亲自接访时,由于没有足够的时间和精力去深入查清事实,很难及时地解决问题和化解矛盾,往往会产生新的上访问题。。

信访终结程序操作不规范。第一,不按法定期限答复信访人,最终导致信访事项长期不能办结,变相剥夺了信访人申请复查、复核的权利;第二,未向信访人告知有关权利。第三,实行程序公开工作不到位。

信访终结息访效果不理性。信访终结制度的基本价值在于通过搭建一个更加规范、公正、秩序的制度平台来真正化解社会矛盾和解决信访问题,从而将信访工作真正纳入法制化轨道。

四、推进涉诉信访终结制度的意义

构建与推进涉诉信访制度,有利于引导信访人依法上访、形成理性规范的信访秩序、提高信访工作效率和维护国家法律尊严。

近年来,依照中央政法委员会所颁布的上述文件要求,各级政法机关先后研究指定了涉法涉诉信访的具体办法或实施细则,涉法涉诉信访制度可谓已经基本建立,成效亦初步显现。然而,该制度在运作实践中基于各种因素的制约还存在诸多困境,其权威性和积极效应尚未得到全面充分发挥。

  实践证明,认真地处理涉诉信访案件,可以宣传政策,可以满足部分信访者倾诉的需要,使他们感到在这个世界上还有人关注他们的不幸,同情和理解他们的疾苦,客观上起到党委和政府与人民群众沟通作用;可以为那些交不起诉讼费、请不起律师,不知如何启动司法程序,投诉无门、有冤无处申的人提供了一线希望;可以通过上级法院的关注和督促,对地方上的司法腐败起到了一定的监督作用,克服官僚主义,改进工作;此外,对个别引起关注的上访案件的处理可以引起社会的巨大反响,解决这部分案件所获取的社会效益是十分巨大的,它对社会秩序和法律信仰之维护意义也具有重大意义。

五、涉诉信访终结制度运作的突困路径

第一,提高认识,构建大信访工作格局,建立整体联动、各部分密切配合的工作机制。

要建立以信访部门为主领导下的工作机制,统一归口管理,避免多头信访,同时各部门紧密配合。因为大多信访案件并不是法院自身能把问题解决,而需要其它部门配合,尤其是信访人当地党委政府,如我院在办理几起老上访户案件中与乡镇党委政府及时沟通,向县委县政府及时汇报,取得了较好的效果,使当事人息访。

第二、建立案件质量保障机制,从源头上防止和减少信访。

要从根本上解决信访问题,必须从源头抓起,标本兼治,才能真正变信访为法制,变围堵为清源。一是要大力加强干警的政治业务学习,努力提高干警的全面素质,鼓励干警积极参加学历教育,从提高法官的业务技能、文化底蕴和品格修养着手,逐步提升法官适用法律的能力以及驾驭全局和复杂局面的能力。二是建立案件质量评估制度,司法效率制度,杜绝不合格案件,减少合格案件,督促干警快速结案,努力提高案件质量,把每一起案件都变成“铁案”,从源头上防止因案件质量而产生的矛盾。

  第三、畅通信访渠道,完善各种信访制度,变堵为疏。一是人民法院应建立信访接待制度,设立举报信箱,公开举报电话,从时间、空间上拓宽人民群众信访举报渠道,使人民群众反映的问题及时上传,尽可能及时得到解决。二是一把手要亲自坐镇,建立院长(副院长)接待制度,对信访问题,能够当场解决的,立即解决,需要时间的,限期解决,需要研究回复的,限期答复。三是建立信息收集、反馈制度、主动约见信访人制度、公开听访,公开答询制度和案件回访制度、部门联席会议制度,变上访为下访,及时发现了解信访信息,排查纠纷,掌握上访苗头,及早解决问题,把矛盾消灭在萌芽状态。

  第四、加强法律政策宣传力度,强化调解技能,减少矛盾再次发生。一是要加强法官释明和判后答疑工作,加大法律政策宣传力度,积极引导当事人合法进行诉讼,告知诉讼风险,指导当事人举证,耐心细致的开展释疑解惑工作,缓解、消除当事人的对立和不信任情绪。二是提高调解艺术,强化调解技能,将案件在立案受理阶段的调解,审理过程中的调解,案件执行中的和解,均纳入大调解范围,在每一起民商事案件以及刑事自诉案件受理、审判、执行中,充分运用调解功能,提高调解效率和调解质量,可以比较彻底地化解矛盾,减少因判决而引起的新的矛盾,从而减少信访案件的产生。三是加强人民调解委员会的工作指导,充分发挥民间调解组织的作用,尽量把各种矛盾化解在基层。

  总之,各级法院要进一步增强做好信访工作的责任感和使命感,认真负责地处理群众反映的问题,大力推进信访法制化进程,要切实做好政策的宣传解释工作,努力提高工作的针对性和有效性,同时要注意研究新情况,总结新经验,积极探索信访工作规律,不断提高信访工作能力和水平,为促进社会和谐稳定发挥更加积极的作用。

文章出处:行政庭    

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