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矛盾纠纷多元化解决相关问题研究

  发布时间:2019-10-12 23:34:38


   【内容提要】近年来,我国经济实力大幅提高,民主法制建设取得新进展,人民生活显著改善,社会大局总体稳定。但由于我国社会正处于社会转型期,社会结构、组织形式、利益格局的深刻变化也使我国社会呈现人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发、纠纷类型多样化等特点。尤其是因贫富差距、城乡差距、分配不公、社会保障、劳动就业等问题引发的多样化、群体化、对抗性、敏感性的矛盾纠纷不断增多,处理难度大。新形势提出新挑战,新问题产生新任务。如何服务于改革开放、社会稳定的大局,如何提高我们化解矛盾纠纷的能力,是当前迫切需要解决的问题。因此,建立与完善一整套合理有效的多元化纠纷诉调对接解决机制, 显得尤为重要。

  【关键词】多元化  纠纷解决机制  诉调对接

近年来,伴随着我国社会经济快速发展、经济体制变革不断深化、社会利益格局不断调整,社会矛盾纠纷处于高发时期,且呈现出纠纷主体多元化、利益诉求复杂化、纠纷类型多样化等特点,对现有的社会矛盾纠纷解决机制提出了新的挑战。应对社会矛盾纠纷多元化的发展趋势,加快构建和完善多元化的纠纷解决机制,整合人民调解、行政调解、司法调解等多种社会资源,综合运用调解、仲裁、诉讼等多种方式和手段,形成功能互补、程序衔接的矛盾纠纷有效化解体系,为社会主体和纠纷当事人提供符合他们利益偏好的、可供选择的纠纷解决途径,从而能及时有效地化解矛盾纠纷,维护社会稳定,这是构建社会主义和谐社会需要研究和解决的一项重要课题。

  一、多元化纠纷解决机制概述。

  关于多元化纠纷解决机制问题, 2016年 4月9日,全国法院多元化纠纷解决机制改革工作推进会在四川眉山召开。前中央政法委书记孟建柱会前对全国法院多元化纠纷解决机制改革工作专门提出明确要求。最高人民法院院长周强出席会议并讲话,周强强调,要认真贯彻落实党的十八大以来以及中央政法工作会议精神,全面深化多元化纠纷解决机制改革,为维护公平正义,实现人民安居乐业、社会安定有序提供有力保障。

   多元化纠纷解决机制是与传统的“一元化”化解矛盾的方式方法相比较而言的。简单地说,就是由于当前矛盾纠纷主体的多元化、类型的多元化、诉求的多元化,化解矛盾纠纷的思路、方法、措施、途径等也应多元化。多元化纠纷解决机制是指在一个社会中,诉讼和非诉讼纠纷解决方式各以其特定的功能和特点,结成一种互补的、满足社会主体多样需求的程序体系和动态的运作调整系统。多元化纠纷解决机制可以分为两大类:一类是诉讼的方式,一类是诉讼以外的方式。我国的人民调解及其他非诉讼纠纷解决方式,都是诉讼以外的方式。目前, 我国已经初步形成了一套有中国特色的多元化纠纷解决机制,具体体现为以诉讼为核心,各种非诉讼方式为补充的相互配合、相互衔接,综合运用政治、经济、法律、行政、教育等多种手段来协调处理社会矛盾纠纷。我国的多元化纠纷解决机制也可以分为诉讼和非诉讼两类方式,诉讼方式即法院判决,非诉讼方式包括调解(人民调解、司法调解、行政调解)、当事人和解、行政裁决、行政复议、仲裁、信访等。

   二、建立联席制度,搞好诉调对接

  建立“三项制度”,搭建司法调解、人民调解、行政调解一体化的平台。一是建立联席会议制度。要建立调解联席会议制度,法院、司法行政机关或行政机关参加,组织特邀调解员代表、民事调解指导员等相关人员参加,定期召开例会,相互通报纠纷发生、解决情况,交流、研究化解纠纷的办法。二是建立考评管理制度。各基层司法所要把加强人民调解工作作为一项重要任务来抓,切实加强对人民调解日常工作的考评和管理,规范人民调解业务台帐、调解文书和工作档案,落实各项规章制度,定期组织考核评比,确保人民调解工作依法规范运行,以科学有效的管理促进人民调解工作健康发展,激发广大人民调解员的工作热情,努力把矛盾化解在基层、化解在萌芽。三是建立信息共享制度。法院要与人民调解组织、仲裁机构、行政部门建立定期联络制度,建立“裁判案例资源共享”机制,全面发挥惩治、教育、保护、预防的司法职能。司法行政机关要将每月纳入人民调解组织调解的民事纠纷的数量、类型、进展情况和处理结果形成统计报表,抄送法院,法院应将每月受理的经过人民调解的案件情况、发生法定事由被确定为无效或变更、撤销的调解协议情况形成统计报表,反馈给司法行政机关。

   三、推动和完善多元化纠纷解决机制的诉调对接具体措施

  推动和完善多元化纠纷解决机制,使其相互协调,又充分发挥各自作用,是一项需要多方协作、不断完善的社会系统工程。要坚持党委领导,法院主导地位,加强联系协调,互相支持配合,努力构筑多元纠纷解决机制的新格局。

  一是坚持党委领导,把握正确方向。

  推动和完善多元纠纷解决机制工作,必须坚持党的领导,整合各种资源和优势,多方协作,形成合力。把完善多元纠纷解决机制纳入社会治安综合治理目标,坚持与深化平安创建紧密结合起来,建立长效工作机制。要加大检查督导力度,加强对人民法院与调解组织之间的工作指导、调度和协调,确保各项工作制度配套、措施具体、成绩显著,各综治部门积极主动地预防和化解矛盾,尤其要超前处置好群体性和突发性事件,防止矛盾上交或外推,切实维护社会稳定,各相关部门要深化调查研究,加强对社会矛盾纠纷的分析和研判,围绕多元纠纷解决机制,积极向党委、政府建言献策,为社会管理宏观决策提供科学的依据。

  二是畅通诉求渠道,凝聚多元合力。

  畅通诉求渠道是推动和完善多元解决纠纷的前提。充分调动成员单位和社会各方面的资源,纳入到社会控制的大系统中发挥作用,构成配置合理、运转高效的多元化社会矛盾纠纷解决机制。

  各行政机关和基层组织要根据在多元纠纷解决机制中的地位和职责,坚持做到既不越位、不错位、又不推诿、不回避,充分发挥主动高效的作用,及时有效化解矛盾纠纷。

  法院及其派出法庭,要进一步健全完善简单民事案件先行调解和委托调解机制,支持人民调解组织参与诉前调解,将人民调解融入诉讼渠道。在审理涉及人民调解协议的民事案件时,要依法确认人民调解协议的法律效力,提高人民调解协议的公信力,维护人民调解工作的严肃性。要努力探索指导人民调解委员会、行业调解协会工作的新途径,加强与司法行政部门、行政机关之间的沟通与协调,逐步建立健全人民调解、行政调解与司法调解相互衔接配合的有效机制。

  司法行政机关要按照“调防结合、以防为主、多种手段、协同作战”的方针,依法履行指导人民调解工作的法定职责;要坚持深入基层、深入群众,认真研究解决新形势下人民调解工作面临的新情况新问题,进一步建立完善因人预防、因地预防、因事预防、因时预防等预防制度,做好民间纠纷的预测和防范,加大调处工作力度,能调则调、宜调则调,使矛盾纠纷消化在基层,消灭在萌芽状态,尽量少一些“对簿公堂”,为法院审判工作“减压”。努力消除人民调解工作的盲区和死角,坚持一切从实际出发,根据不同地区、不同行业、不同层次人民调解组织的不同情况,实行区别对待,实施分类指导,不断提高工作的科学性、主动性和预见性。

  充分发挥人民陪审员和律师的作用,挖掘多元化解决纠纷的资源。人民陪审员来自基层,既了解法院审判工作,又熟悉社情民俗、贴近人民群众,具有广泛的代表性,调解易于被当事人所接受。要调动人民陪审员参与调解的积极性,确保实现法律效果和社会效果的双赢。发挥律师具备专业知识和处理社会纠纷的经验的优势,积极探索律师积极主动参与矛盾纠纷调解的激励机制,促使当事人在法律的框架内自治解决。

  工会、妇联等组织既要依职权主动解决劳动争议、婚姻家庭等纠纷,又要积极协助法院做好疏导工作,劳动、国土、环保、卫生、工商等行政执法部门要在履行自身调处纠纷职能的同时,为法院审理相关案件提供符合专业特点的参考意见,为和谐解决矛盾创造有利的条件。

   四、建立诉调对接机制,规范运作程序

当前应当专门建立健全诉调对接机制进行指导和规范文件,让法院具体开展工作有了理论上的指导和法律上的依据。一方面是规范引导程序,在法院的设立专门的窗口,以接待各类信访人员,在听取信访内容后,根据不同的性质,做出不同的处理,并告知信访人员处理的结果。另一方面法院对调解协议进行审查。每年法院对不少于10%的人民调解协议展开查阅工作,着重对写作上的错误进行纠正,通过这项工作的开展,提高了调解协议的制作水平。经过调解成功达成了人民调解协议,若是经当事人申请并且经过合法审查后,人民法院可出具民事调解书,赋予人民调解协议在法律上的执行力;最后是加强对人民调解员的培训,引入激励机制,并赠送法律材料、典型案件的判例等资料,并对在案件审理过程中出现的新情况给予法律指导和意见。把诉调对接工作的开展和全县和谐文明村的创建、评审相结合,通过对各乡镇的人民调解工作情况进行考评,来评出全县和谐文明村。

1、建构诉调对接的大平台

整合现有的齐全的调解设施和人力资源,设立了 “诉调对接工作中心”,专门负责开展基层乡镇的纠纷调解工作。建立起以法院指导的诉前调解为主,联合各乡镇矛调中心、乡村人民调解员,企业调委会,形成诉调对接的“大调解”格局。

2、建立诉前调解中心

法院联合本县所有的纠纷解决资源设立了诉前调解中心。抽调办案经验丰富的法官主持诉前调解和立案调解工作。在具体调解过程中,简化办案程序,施行快速调解,保证调解协议的执行能够到位。

3、建立全面协作机制

加强与其他部门的沟通与协作,使行政机关、行业协会与法院联合起来,共同开展诉调对接工作,保证诉调工作顺利进行。一是在县交警大队设立交通事故处理专业合议庭,使行政调解与法院实现了更好的合作,有利于更方便高效地解决交通事故纠纷。二是针对土地征用、房屋拆迁引发的行政纠纷激增的现状,在城建部门派出了专门的工作指导组。在企业工会建立工伤、劳资纠纷调处中心。

五、实践中的应用和做法

简单案件的具体做法为:1、确定简单案件,制定统一的标准,对当事人争议不大的,权利义务明确的,如租赁合同产生的追索费用,债权债务明确的民间借贷,小额劳动争议、交通事故纠纷,不涉及分割共同财产、承担共同债务的离婚纠纷。

2、成立简单案件速裁庭,由1名入额法官,1民法官助理,2名书记员组成,对简单案件进行统一排期,集中审理,可以通过电话短信等方式告知当事人,案件受理情况,询问当事人有无证据、申请提交,无证据提交的及时通知开庭时间;有证据提交的及时审查及进行证据庭前交换。

3、调解审判相结合,调解贯穿案件审理的全过程,把握庭前调解机会,促成调解或撤诉,庭前调解无果的,及时启动快审程序,将调解笔录、询问笔录、开庭笔录相结合,节约时间,提高工作效率。对调解好的案件及时督促其履行义务,将审判、调解、执行相结合,降低当事人诉讼成本和法院审判压力。

4、在“简”上下功夫,除当庭给付的不需要出裁判文书外,调解的当事人庭后立等立拿调解书,判决的文书格式应当简化,探索裁判文书自动生成机制,简化说理,对事实清楚的案件进行当庭宣判。庭后送达判决书的,可采用多样的送达方式,如电话录音送达、短信送达,告知案件当事人判决的主要结果,告知其在一定时间内来本院领取裁判文书,逾期视为送达,可以有效节约送达成本,提高结案效率。

5、加强法官队伍的专业化培训,首先要对立案法官进行培训,使其精准判断案件的难易,正确的确定程序的适用。其次是对速裁法官的培训,要求速裁法官明确简易程序的原则、目的和特点,提高简化判决书、调解书的裁判文书制作水平。加强对年轻法官的培养,多让年轻法官参加速裁庭审。

6、确定专业的审判人员,对数量众多、案件类型集中的案件,实行专业化审判,确定不同的审理法官审理不同的案件,可以实行速裁庭轮岗制,合理确定轮岗方式及周期。

7、发挥不同案件的分流作用,符合法定条件的,鼓励引导当事人双方约定适用速裁程序,在开庭前通过召开会议的形式明确诉讼主张,确定无争议事实,归纳争议焦点,解决程序事项,在开庭时作出说明可以省略或简化。

复杂案件的具体做法为:

1、对复杂案件也应当进行分类。按案件的复杂程度设置不同的比重,在绩效考核时依据比重进行综合评判,对比重高的案件审结时间短的,当事人不上诉的或上诉无改判的加重奖励,对比重低的案件审结时间长的,不奖励或倒扣奖励。

2、充分调动入额法官的积极性。所有入额法官应当都进行案件办理,庭长应当带头办理复杂案件,为其余法官起表率作用。

3、培养司法辅助人员。对符合条件的书记员,任命法官助理,培养“新鲜血液”,发挥年轻人的活力,让他们积极参与庭审活动及书写裁判文书底稿。

4、在法律允许范围内探索新的送达机制,在案件审理过程中,案件当事人不配合,导致送达时间长,案件难以及时审结,可采用电话录音送达,短息送达等送达方式。

六、完善人民调解与法院调解对接的建议

  人民调解组织处理的案件均为简单的民事纠纷,还有一部分设计轻微刑事案件。从对人民调解组织的调查情况看可以看出,小组织可以有大作为。经人民调解组织调解的案件,不论从处理的社会效果角度还是经济角度看,人民调解这种纠纷解决方式都具有较大的优势。当前倡导多元化纠纷解决机制的建立,人民调解组织这一“庞大”的社会力量作为其中的一环,不仅对分流案件、快速化解矛盾纠纷、缓解法院案多人少的矛盾起到了重要作用,也满足了当事人多元化的司法需求。

  (一)完善人民调解组织

  立法层面,要对上文所述人民调解工作的困局进行解围,弥补人民调解组织的短板,为化解矛盾纠纷清除障碍。

  1.建设专业化人民调解员队伍

  培养有经验、守道德、知政策、懂法律的人民调解员势在必行。建设相对稳定、专业的人民调解队伍,不断提高人民调解员的政治素质、业务素质和法律素质,为人民调解工作职能的发挥提供人员保障。提高人民调解员的待遇,吸引有法律知识又有年龄优势的年轻人加入到人民调解组织中来。还要扩大调解员的知识背景和职业背景,除了目前调解人员主要由村社的综治专干、专业领域内的专业人士等组成外,还可以吸引律师、退休法官等加入人民调解组织,形成人民调解员知识背景的多元化。如此形成的调解组织优势在于既有民间力量调停,又有专业人士救济;既有盈利性质的律师为当事人“出谋划策”,又有公益性的人民调解员出面调解。

  2.划定调解标准

    虽然人民调解协议系当事人意思表示,在私法领域,司法要受当事人意思自治的限制,但为充分保障当事人的合法权益,提高人民调解协议的公信力,真正做到案结事了,立法上需要限定人民调解协议内容应当遵循的标准,该标准针对可量化的案件。具体而言,该类规定应当体现在立法明确法院对人民调解协议的司法审查的规定中,通过后续司法审查内容反过来影响人民调解协议。因为人民调解员虽要依法调解,但最终需以双方当事人的意见为准。作为最后的防线,如果当事人反悔,经审查协议内容没有超过上述立法规定相关标准的,法院应当驳回当事人的请求,以此确保人民调解协议的效力。

  (二)建立健全诉调对接工作机制

  根据《人民调解法》的规定,人民法院对人民调解工作负有法定的业务指导职责。人民法院可以落实专人负责指导人民调解委员会的工作,包括业务咨询和培训工作。所以,法院要成立指导人民调解工作小组,明确指导人民调解工作的业务部门,委派专职法官到相应的联合调解委员会,共同致力调解工作的开展,同时,也可以在道路交通事故人民调解委员会、婚姻家庭纠纷人民调解委员会等处理多发性矛盾纠纷的调解组织设立法官工作室、巡回法庭等。这样的组织机制的建立具有以下的优势,一是调解组织在调解案件的过程中,当事人可以随时向派驻法官寻求法律咨询,大大提高调解的成功率;二是对于有些案件,法院可以提前介入,掌握先机,使案件的处理达到法律效果和社会效果的统一;三是当事人如果未能达成调解协议,可以直接现场立案,避免当事人在调解组织和法院之间来回奔波。

  (三)加强诉前调解机制

  要完善除了诉讼以外的纠纷解决方式,也是本文探讨和建议的重要内容,即是要加强对诉讼以外措施解决纠纷。法院可以在登记立案阶段设置引导机制,对即将登记的案件进行甄别,看案件是否适宜调解,询问当事人是否有调解的意愿。如果双方当事人均同意调解,可以引导当事人填写申请人民调解意愿书到人民调解委员会申请调解。法院可以通知人民调解组织对当事人进行调解,当事人达成调解协议,如果又申请法院司法确认的,法院要按照法律规定进行确认。随着人民调解委员会的建立和完善,立法可以在条件成熟时规定,某些民事纠纷,如物业管理纠纷、交通事故责任纠纷、电信服务合同纠纷等类型化的财产纠纷进入法院诉讼之前,必须经过人民调解委员会处理。如果当事人未能达成调解协议,由人民调解委员会出具书面依据,例如被告不同意调解或者经调解未能达成调解协议的,才能起诉。经过人民调解委员会这一“漏斗”后才能启动诉讼机制。

  (四)建立诉中委托调解机制

  除了实现法官进驻人民调解组织外,法院可以设立人民调解室、人民调解窗口、特邀调解室等,邀请人民调解员、退休法官、检察官、警官、基层干部、律师等一起走进法院,帮助法院调解案件,实现法官调解员走出去与人民调解员走进来相结合。人民调解组织不仅可以在立案登记前对纠纷调解,在诉讼过程中,法院认为案件适宜调解的,也可以将案件委派给他们进行调解。形成审理程序中法官调解与人民调解相结合的良好局面。

  (五)培养专业的调解法官

  面对法院内部处理纠纷单一化的问题,需要合理配置司法资源,设置专门的调解室,与相关业务庭室分开,并抽调法律功底扎实、审判经验丰富、资历较深的法官作为专职调解员,专职从事调解工作。不从事审判工作。在立案后调解员即可对案件进行调解,调解不成的再将案件分配到业务庭室;法官使用审判程序审判后,发现案件适宜调解或者当事人有调解意愿的,也可以由调解法官再进行调解。这样,也可以使审判法官从调解工作中解脱出来,专职复杂案件的审判工作。实现调解法官在调解后审判和审判中调解的工作机制。除此之外,还可以优化审判资源,设置速裁庭等部门,在案件进入审判程序进行过滤,实现诉讼案件繁简分流。

我们认为,建立和完善多元化纠纷解决机制诉调对接,是适应我国经济社会深刻变动,利益格局多元化、矛盾纠纷多元化的现实需要,也是贯彻落实科学发展观,维护改革发展稳定大局,促进社会和谐的重要措施。建立和完善多元化纠纷解决机制,解决纠纷是目标,多元化是手段,完善机制是关键。但是,与任何事物的完善一样,多元化解决纠纷机制的完善也不是能一蹴而就的。就多元化纠纷解决机制的健全而言,法院可以利用自身的专业优势通过多种方式来化解社会矛盾纠纷,也应当发挥全社会的其他力量共同参与社会治理。在这个过程中,我们要更新化解社会纠纷的观念,健全相应的法律法规,完善法院和其他相关部门的有关具体机制,赋予纠纷的当事人在多元化纠纷解决机制方面更多的选择。

    

注释:

①全国法院多元化纠纷解决机制改革工作推进会,2016年 4月9日在四川眉山召开。

②胡洁人:当代新型社会矛盾解决机制研究,当代法学.2012(2)。

③李方民:遵循司法工作规律 把握参与社会管理创新的切入点,人民司法.2011(1)。  

④樊崇义:《证据法学》法律出版社2003年第3版、第298页。

文章出处:民庭    

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